Роль международного наблюдения в демократических выборах

Участие международных организаций и наблюдателей зарубежных стран в выборах имеет важное значение для открытого и прозрачного проведения демократических выборов. Вместе с этим, международное наблюдение способствует обеспечению реализации избирательных прав граждан, двухстороннему обмену знаниями и информацией о практике избирательного процесса и служит основой установления прочных международных отношений.
Узбекистан, развивая свою избирательную систему, обеспечивает и защищает конституционные избирательные права и свободы своих граждан и участников выборов, и в то же время открыт для международного наблюдения не только за своими национальными выборами, но и референдумами. Таким образом, наша страна реализует общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере проведения демократических выборов, обеспечении и защите избирательных прав и свобод участников избирательного процесса.
Динамика международного наблюдения за выборами в Узбекистане свидетельствует о том, что участие иностранных (международных) наблюдателей в последние годы увеличивается.
На примере выборов Президента Республики Узбекистан эти показатели выглядят следующим образом: если на выборах 2015 г. участвовало 296 иностранных наблюдателей, на выборах 2016 г. – 555, то на выборах 2021 г. – 971.
Таким образом, выборы в Узбекистане проходят в условиях радикальных перемен и демократических реформ, формируется новая политическая среда, и международное сообщество уделяет этим изменениям все больше внимания.
Международные стандарты и национально-правовая основа международного наблюдения
На сегодняшний день Узбекистан как полноправный субъект международных отношений присоединился к более 80 международным документам о правах человека, которые охватывают общепризнанные принципы и нормы международного права.
На основе имплементации международных обязательств государства и международных избирательных стандартов, содержащиеся в документах таких ведущих международных организаций, как ООН, ОБСЕ, Совет Европы, Межпарламентский союз и др. , сформировалась национальная избирательная система Узбекистана, осуществляется правовое регулирование проведения выборов и организации международного наблюдения за ними. В их числе: Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (CEDAW), Конвенция о политических правах женщин, Декларация ООН о принципах международного наблюдения за выборами, документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, Свод рекомендуемых норм при проведении выборов: Руководящие принципы и пояснительный доклад, принятый Венецианской комиссией в 2002 г., Декларация МПА СНГ «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» и ряд др. документов.
В Конституции Республики Узбекистан в новой редакции признается приоритет общепризнанных норм международного права. С учётом международных актов в сфере регулирования института международного наблюдения, деятельность международных (иностранных) наблюдателей упорядочена национальным законодательством в рамках, не противоречащих международным актам, и у нас довольно хорошо развита практика приглашения международных наблюдателей.
Правовое регулирование статуса международных наблюдателей на выборах в Узбекистане, включая порядок аккредитации, перечень прав, обязанностей и ограничений международных наблюдателей регламентированы Избирательным кодексом и Положением ЦИК о наблюдателях от иностранных государств и международных организаций, участвующих за выборами Республики Узбекистан.
В частности, Избирательным кодексом предусмотрено, что наблюдатели от других стран и международных организаций могут участвовать во всех мероприятиях, связанных с подготовкой и проведением выборов, а также на избирательных участках и подсчете голосов в день выборов. Положение ЦИК детально определяет порядок деятельности наблюдателей от иностранных государств и международных организаций на выборах.
Узбекистан активно участвует в деятельности международных организаций и осуществляет конструктивное сотрудничество по реализации международных избирательных стандартов. Среди них такие международные организации, как Организация Объединенных Наций (ООН), Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (БДИПЧ ОБСЕ), Парламентская Ассамблея ОБСЕ, Европарламент, Содружество Независимых Государств (СНГ), Парламентская Ассамблея СНГ, Организация исламского сотрудничества (ОИС), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), Организация тюрских государств (ОТГ).
Центральная избирательная комиссия Узбекистана является также с 2013 года членом Всемирной ассоциации избирательных органов (ВАИО), с 2014 года — Ассоциации азиатских избирательных органов (ААИО), активно сотрудничает по электоральным вопросам с такими международными организациями, как БДИПЧ ОБСЕ, Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств — участников МПА СНГ (МИМРД), Международный фонд избирательных систем (IFES), Координатор проектов ОБСЕ в Узбекистане, ПРООН.
Согласно сформированной практике международного наблюдения за выборами в Узбекистане, приглашаемых международных (иностранных) наблюдателей условно можно разделить на три группы.
Первая группа — это наблюдатели от международных и межгосударственных организаций, осуществляющие международное наблюдение по международным документам, в том числе обладающие различной международно-правовой силой. В их числе такие международные организации, как БДИПЧ ОБСЕ, Парламентская ассамблея ОБСЕ, Европарламент, СНГ, Межпарламентская ассамблея СНГ, ШОС, ОИК, ОТГ и Парламентская ассамблея тюркоязычных стран.
Вторую группу приглашаемых международных наблюдателей составляют специализированные органы и организации, в том числе и международные организации, не имеющие статуса межгосударственных, основные цели международного наблюдения за выборами и референдумами которых определенны в их уставах или положениях.
Здесь речь идет, прежде всего, о национальных избирательных органах (комиссиях), которые в соответствии с национальными законодательствами о выборах и референдумах, профессионально занимаются организацией выборов, референдумов и другие органы, в функции которых входит проведение избирательных процедур (национальные министерства), а также объединения и организации, профессионально занимающиеся научно-практическими вопросами национальных выборов, референдумов: Гаагская конференция по международному праву, Всемирная ассоциация избирательных органов, Ассоциация азиатских избирательных органов, Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств — участников МПА СНГ, Международный фонд избирательных систем и др.
К третьей группе международных наблюдателей можно отнести специалистов-экспертов в области избирательного права, юристов, правозащитников и политологов, ученых и исследователей, которые приглашаются Узбекистаном в качестве иностранных наблюдателей и осуществляют наблюдение за выборами в своих профессиональных интересах.
Аккредитация международных наблюдателей
После объявления начала избирательной кампании, ЦИК через Министерство иностранных дел направляет приглашения избирательным органам иностранных государств и международным организациям, которые должны представить ответ на это предложение и сопутствующие документы не менее, чем за десять дней до дня голосования.
Министерство иностранных дел вносит в ЦИК ходатайство с приложением документов наблюдателей от соответствующих иностранных государств, международных организаций. ЦИК в пятидневный срок принимает постановление об аккредитации. Список аккредитованных международных наблюдателей публикуется на официальном сайте ЦИК.
В то же время, в соответствии с нашим законодательством в аккредитации будет отказано в случаях несоответствия документов, представленных на аккредитацию, предъявляемым требованиям; представления документов позже установленного срока; противоречия национальному законодательству или угрозы суверенитету, безопасности и национальным интересам Республики Узбекистан деятельности международного наблюдателя или представившие его кандидатуру организации.
Аккредитованному международному наблюдателю ЦИК выдает мандат, являющийся основанием для осуществления международным наблюдателям своей деятельности на период подготовки и проведения выборов.
Права и обязанности международных наблюдателей
В избирательной практике Узбекистана сформировалась модель определённого правового статуса международных наблюдателей, при которой права и обязанности международных наблюдателей определяются государством юридически обязательным правовым актом, тем самым гарантируется единая практика создания условий для их деятельности.
При чём, Избирательным кодексом предусмотрено, что иностранный (международный) наблюдатель имеет те же права, что и внутренний наблюдатель.
К правам международных наблюдателей относятся:

присутствовать на заседаниях избирательных комиссий;
участвовать на собраниях по выдвижению кандидатов, встречах кандидатов с избирателями;
присутствовать на избирательном участке, наблюдать за ходом подготовительной работы, размещением кабин или комнат для тайного голосования и опечатыванием избирательных урн, за регистрацией избирателей, выдачей им избирательных бюллетеней;
наблюдать за процессом голосования в день выборов;
быть информированным о месте и времени проведения досрочного голосования и наблюдать за этим процессом;
осуществлять наблюдение за процессом голосования по месту пребывания избирателя с его согласия;
присутствовать при подсчете голосов и составлении протокола избирательной комиссии;
запрашивать и получать заверенные соответствующей избирательной комиссией копии документов о результатах выборов;
осуществлять наблюдение в сопровождении лично нанятого переводчика;
осуществлять фото-, видеосъемку, аудиозапись, не нарушая избирательного процесса и тайны голосования (кроме мест содержания под стражей и лишения свободы, воинских частей, лечебных учреждений);
обращаться к представителям средств массовой информации по результатам наблюдения;
носить не содержащие признаков предвыборной агитации нагрудные знаки с указанием фамилии, имени и отчества, наименования организации, которую они представляют;
присутствовать при получении окружными избирательными комиссиями протоколов от участковых избирательных комиссий о результатах подсчета голосов и в процессе определения результатов выборов по округу;
извещать в установленном порядке соответствующую участковую избирательную комиссию не менее, чем за три дня до прибытия на избирательные участки, образованные в воинских частях, местах содержания под стражей и лишения свободы;
сообщать о своих наблюдениях членам участковой избирательной комиссии, не вмешиваясь в их работу, а также информировать вышестоящие избирательные комиссии, если есть основания считать, что на соответствующем избирательном участке были допущены нарушения требований избирательного законодательства и международных норм;
публично излагать свое мнение об избирательном законодательстве и подготовке и проведении выборов.
Эти полномочия международных наблюдателей соответствуют международным стандартам.
Посредством этих многочисленных прав и свобод международные наблюдатели собирают информацию для объективной оценки хода избирательных процессов, изучают избирательное законодательство и практику, оценивают деятельность избирательных комиссий.

Вместе с этим, в целях предупреждения случаев прямого либо косвенного вмешательства во внутриполитические процессы, которые, согласно всем международным документам, являются внутренним делом государства и должны быть защищены от любого неправомерного вмешательства извне, законодательством предусматриваются и определенные ограничения/запреты, которых должны придерживаться международные наблюдатели при осуществлении своих полномочий.
Обязанности иностранных наблюдателей:

соблюдать в своей деятельности Конституцию, законы Республики Узбекистан, в том числе правила пребывания в Узбекистане, общепризнанные нормы международного права об организации и проведении выборов;
выполнять свои обязанности по проведению международного наблюдения за выборами в соответствии с принципами беспристрастности и политического нейтралитета, отказаться от выражения каких бы то ни было предпочтений по отношению к избирательным комиссиям, государственным органам, должностным лицам, участникам выборов;
предъявлять мандат, выданный ЦИК, вместе с документом, удостоверяющим личность, при посещении избирательных комиссий всех уровней, органов государственной власти и управления и других организаций;
основывать свои заключения проведённым наблюдением и фактическим материалом.
Также в качестве ограничений деятельности иностранных наблюдателей им запрещается:
находиться в кабине или комнате для тайного голосования, когда избиратель делает свои отметки в избирательном бюллетене;
оказывать влияние на граждан, распространять какие-либо агитационные материалы или литературу;
спрашивать у избирателей как они проголосовали, или оказывать какую-либо помощь избирателям при внесении отметки в избирательный бюллетень;
вмешиваться в деятельность избирательной комиссии, в том числе в опечатывание избирательных урн, их вскрытие, подсчет голосов;
носить символические знаки какой-либо партии или кандидата;
объявлять в день выборов и за день до начала голосования результаты опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и других исследований, связанных с выборами.
Участие международных наблюдателей в мероприятиях и процессах, не связанных с подготовкой и проведением выборов, осуществляется по предварительному согласованию с ЦИК.
Совершенствование национальной правовой базы проведения выборов
В соответствии со сложившейся практикой международного наблюдения в Узбекистане, обнародованные результаты, заключения, выводы и рекомендации по итогам мониторинга выборных процессов не остаются без внимания и являются основой продолжения совершенствования национальной правовой базы проведения выборов и ее практики.
На примере активного сотрудничества с БДИПЧ ОБСЕ, миссии которого приглашаются для наблюдения за выборами с 1999 года (парламентские выборы: 2004г., 2009г., 2014г., 2019г.; президентские выборы: 2007г., 2015г., 2016г., 2021г., конституционный референдум 2023г.), при координации ЦИК с привлечением всех участников избирательного процесса, экспертов и специалистов, представителей политических партий, институтов гражданского общества, ученых и практиков проводится последовательная работа по дальнейшему совершенствованию избирательного законодательства и практики на основе Итоговых отчетов Миссий по наблюдению за выборами по результатам мониторинга наблюдения за парламентскими и президентскими выборами.
За последние годы Узбекистан поэтапно выполнил ряд рекомендаций БДИПЧ по наблюдению за выборами. Об этом наглядно свидетельствуют такие показатели, как принятие Избирательного кодекса, внедрение информационных и коммуникационных технологий в избирательный процесс и ряд других нововведений.
К примеру, реализация рекомендации одного из последних отчетов МНВ БДИПЧ по пересмотру Узбекистаном ограничения для голосования на основании дееспособности в соответствии с международными обязательствами.
В первую очередь наша страна в июле 2021 г. ратифицировала Конвенцию ООН О правах инвалидов (Нью-Йорк, 13 декабря 2006 г.).

Дальнейшим шагом стало закрепление на конституционном уровне обладания лицами с ограниченными возможностями правоспособности на выборах наравне с другими.
В новой редакции Конституции Республики Узбекистан установлена норма (статья 128) о том, что граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда за совершенные тяжкие и особо тяжкие преступления, могут быть лишены права участия в выборах только в соответствии с законом и на основе решения суда. В любых других случаях прямое или косвенное ограничение избирательных прав граждан не допускается.
Позже эта конституционная норма была закреплена в избирательном законодательстве. Так, 6 мая принят Конституционный закон Республики Узбекистан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан», согласно которому соответствующие статьи Закона «О референдуме Республики Узбекистан» и Избирательного кодекса изложены в новой редакции. Устанавливается, что недееспособные лица могут быть лишены права голоса только по решению суда.
Данная норма послужит конституционной гарантией исключения обстоятельств, при которых какое-либо лицо могло бы быть лишено права на признание его правосубъектности или при которых это право могло бы быть ограничено.
Таким образом международно-правовые основы деятельности международных наблюдателей регулируются, прежде всего, международными актами, применение которых происходит в рамках национального законодательства о выборах и референдумах. Такая практика полностью соответствует международным обязательствам нашей страны по участию в выборах международных организаций и наблюдателей иностранных государств.
В данном контексте в целях подготовки к внеочередным выборам Президента Республики Узбекистан, которые состоятся 9 июля текущего года, Центральная избирательная комиссия направила в международные организации и избирательные органы зарубежных стран приглашения. Участие международных наблюдателей на предстоящих выборах в Узбекистане будет служить проведению этого важнейшего политического события в жизни нашего народа и страны открыто и прозрачно на основе общепризнанных демократических принципов.

Постоянный член
Центральной избирательной комиссии
Гульноза Рахимова