В настоящее время одной из приоритетных задач Правительства Республики Таджикистан является создание устойчивой институциональной системы, которая бы позволила определить новые подходы к решению актуальных проблем управления, которые влияют на социально-экономическое развитие страны в средне- и долгосрочной перспективе.
Основные подходы к институциональной реорганизации сформулированы в Стратегии реформирования системы государственного управления, утвержденной Указом Президента Республики Таджикистан от 15 марта 2006 года №1713. Стратегией определено, что одной из ключевых целей национального развития Таджикистана является создание эффективной системы государственного управления, как основы для устойчивого экономического развития и сокращения бедности. Для достижения этой цели необходимо комплексное решение шести взаимосвязанных между собой задач
1.Повышение эффективности управления национальным развитием;
2.Совершенствование системы государственного управления в соответствии с принципами рыночной экономики;
3.Повышение эффективности управления государственными финансами;
4.Создание современной профессиональной государственной службы;
5.Развитие административно – территориального управления;
6.Формирование местного самоуправления, способного предоставлять качественные услуги населению.
Решение, по крайней мере, трех из перечисленных задач нуждается в проведении полномасштабных функциональных обзоров государственных органов исполнительной власти страны. Например, система национального развития является сетью вертикальных административных процессов и горизонтальной увязкой партнеров по развитию. Общий вертикальный административный процесс является сетью сравнивающей текущую операционную систему Правительства: то есть постановка национальных целей, национальная стратегия, разработка стратегии, планирование национального развития, выработка отраслевой политики, планирование отраслевого развития, реализация планов, оценка исполнения и обратная связь в качестве продолжающегося потока или цикла. В целом же эффективность административной организации определяется: 1) функциональной структурой; 2) потенциалом по выработке политики и планированию, 3) потенциалом по реализации планов; и 4) системой оценки исполнения и обратной связи.
Функциональный обзор – инструмент анализа и оценки эффективности и целесообразности текущей деятельности органов исполнительной власти от министерства до отдела в администрации города/района.
В общем случае принято различать горизонтальные и вертикальные функциональные обзоры. Основной целью обоих типов обзоров является улучшение структуры Правительства, конкретных организаций и отраслей. В горизонтальных обзорах анализируются функции всей системы органов исполнительной власти (на предмет их избыточности, наличия дублирования и закрепления ответственности), осуществляется выход на новую структуру органов.
В рамках Проекта реформирования государственного сектора Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан (ПРГС) в конце 2006 года экспертной группой, состоящей из международных и местных консультантов, был проведен горизонтальный функциональный анализ более 40 центральных государственных органов исполнительной власти Республики Таджикистан.
Этот обзор был проведен как система связанных блоков мероприятий, направленных на раскрытие и оценку содержания текущей деятельности исполнительных органов. Содержательно было выделено четыре блока мероприятий, распределенных по ключевому предмету анализа: блок анализа нормативно предписанных функций; блок анализа иерархий органов и подведомственных организаций; блок анализа ресурсных ограничений и подведомственного имущественного комплекса; блок анализа фактической деятельности. Каждый из блоков мероприятий был сфокусирован на собственном предмете анализа, не теряя при этом общей исследовательской логики максимального охвата всей совокупности характеристик и отношений системы центральных исполнительных органов Республики Таджикистан.
Данный обзор носил выраженный прикладной и инструментальный характер и после его окончания — в конце 2006-начале 2007 года — года был проведен первый этап реструктуризации и совершенствования структуры центральных органов исполнительных органов Республики Таджикистан.
Однако анализ опыта успешного осуществления административных реформ во многих странах мира показывает, что наибольшего эффекта можно достичь в случае последовательного проведения горизонтальных и вертикальных обзоров.
В вертикальных функциональных обзорах анализ фокусируется на отдельных органах исполнительной власти (отраслях), осуществляется привязка выделенных функций к задействованным ресурсам. Результатом вертикального функционального анализа являются структурные изменения в органе и переход к более эффективным административным процессам.
Поэтому, в настоящее время с осознанием политическим руководством проблемы низкой эффективности органов исполнительной власти, экономической необходимости сокращения численности органов исполнительной власти, а также как условие перехода к трехзвенной структуре органов исполнительной власти (в рамках проведения общей административной реформы в стране), в качестве одной из самых актуальных и приоритетных задач определено проведение вертикальных функциональных обзоров органов исполнительной власти страны.
Вертикальный функциональный анализ позволяет рационализировать всю систему определенного министерства или ведомства, включая его подведомственные и территориальные подразделения. Они функционируют как на центральном, так и на региональном уровне. Последние включают областные, городские и районные звенья управления. Сколько должно быть таких уровней в каждом ведомстве, какими функциями и полномочиями они должны быть наделены, чтобы не противоречить «центру» и в тоже время оказывать необходимый перечень государственных услуг населению, хозяйствующим субъектам и органам местного самоуправления? Все это возможно выяснить на основе методов функционального анализа, который, помимо всего прочего, поможет выявить не нужные и изжившие себя структуры, упорядочить систему территориального государственного управления.
В 2008 — 2009 годах в рамках ПРГС был проведен пилотный вертикальный функциональный обзор Министерства труда и социальной защиты населения (МТСЗН). На основе рекомендаций проведенного обзора МТСЗН уточнило функции и устранило дублирование между подведомственными учреждениями на региональном и местном уровнях и утвердило План действий на 2009-2012 годы по дальнейшему повышению эффективности в отрасли. Также МТСЗН приняты меры по реализации функций, которые ранее не осуществлялись, например, такие как забота об инвалидах и людях с ограниченными возможностями.
На основании результатов функционального обзора со стороны МТСЗН были разработаны законы РТ «О социальных стандартах» и «О прожиточном минимуме» (оба приняты в мае 2009 г.), «О государственных и страховых пенсиях» (принят в декабре 2009 г.). В настоящее время идет работа над новым законопроектом «О пенсионном страховании», новой редакции закона «О социальном страховании» и проектами еще 12 подзаконных нормативно-правовых актов.
Проведение вертикальных функциональных обзоров 7 ключевых министерств (Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Министерство энергетики и промышленности, Министерство сельского хозяйства, Министерство транспорта и коммуникаций, Министерство образования, Министерство здравоохранения) Таджикистана включено в план работы Проекта реформирования государственного сектора на 2010 год.
Основной целью данных обзоров является представление детальных рекомендаций Правительству Республики Таджикистан относительно улучшения институциональной организации семи министерств. Вертикальными обзорами будут охвачены отобранные министерства и все организации (структуры), находящиеся в их юрисдикции, включая агентства, службы, институты и любые образования, финансируемые из государственного бюджета, а также государственные предприятия. В качестве конкретных целей при проведении вертикальных функциональных обзоров в семи отобранных министерствах выделены следующие:
Ø Обзор действующей организационной структуры отрасли под руководством соответствующего министерства, обеспечивающей эффективную реализацию политики и ключевых полномочий Правительства в данной отрасли;
Ø Определение любых дублируемых или конфликтующих функций (таких как реализация и контроль, разработка политики и регулирование) или любых других функций, которые не выполняются в соответствии с законодательством. Предложения по консолидации фрагментированных функций в рамках отрасли, а также определение условий для эффективной реализации основных правительственных функций, если в настоящее время они выполняются неудовлетворительно;
Ø Разработка предложений по созданию организационных структур и процедур, позволяющих осуществить более эффективное и менее затратное достижение стратегических целей политики в секторах;
Ø Выявление функций, которые не входят в сферу ответственности государства, и соответственно, не должны выполняться государственными агентствами. Предложения по тому, как должны быть перераспределены ресурсы, которые в настоящее время используются для излишних функций (которые должны быть удалены);
Ø Разработка соответствующих механизмов делегирования полномочий, где это уместно, и предложение механизмов подотчетности между уровнями правительства;
Ø Проведение обзора/оценки потенциала персонала агентств в отобранных секторах и проведение оценки, достаточен ли он для адекватного выполнения возложенных на них задач. Разработка рекомендаций по усилению потенциала персонала и организационного потенциала учреждений;
По результатам проведенных вертикальных функциональных обзоров будут разработаны планы институциональной оптимизации и развития перечисленных семи министерств страны, включая их воздействие (финансовые последствия) на государственный бюджет.
Группа координации Проекта реформирования государственного сектора
